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淮安市《关于规范政府与社会资本合作模式的实施意见》解读

发布日期:2017-12-19  字号:[ ]

 20171212日,淮安市印发了《关于规范政府与社会资本合作模式的实施意见》(淮政发〔2017142号,以下简称《意见》),现就该《意见》作如下解读。

一、《意见》出台的背景 

2014年国务院出台创新重点领域投融资机制鼓励社会投资政策,2015年国务院和省政府先后制定出台在公共服务领域推广政府与社会资本合作(PPP)模式,淮安市认真贯彻落实国务院和省政府部署,按照“先行先试、大胆创新、勇于实践”的工作要求,在市区范围内积极探索推广运用PPP模式,PPP工作取得明显进展,市场环境逐步优化,项目落地不断加快,为稳增长、促改革、惠民生发挥了重要作用。但发展过程中,一些地方泛化滥用PPP等不规范操作的问题日益凸显,加大了地方政府隐性债务风险。今年以来,党中央、国务院要求将防风险放在突出重要位置,中央、省金融工作会议均对防控地方政府隐性债务风险,纠正PPP中的不规范行为作出了明确部署。2017119日,省财政厅出台《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(苏财金〔201792号文)。20171110日,财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔201792号文)。为贯彻落实国家和省部署要求,淮安市政府出台《意见》,旨在进一步规范PPP项目运作,更好地发挥PPP在推进发展中的作用。 

二、《意见》在PPP适用范围上进行严格界定

《意见》明确了PPP使用范围标准:

一是对符合PPP内涵要求的项目鼓励采用PPP模式。即属于公共服务领域和城市基础设施范围内的项目,鼓励采用PPP模式。对政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目或者使用者付费可以覆盖成本、市场化运作的项目,不宜实施PPP模式。

二是在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高的新建项目要“强制”应用PPP模式。

三是对于有现金流、具备运营条件的项目,要“强制”实施PPP模式识别论证,鼓励运用PPP模式,注重项目运营,提高公共服务质量。

四是对无现金流、无使用者付费、完全政府付费的项目要从严从紧控制运用PPP模式,防止财政负担过重。

三、《意见》在规范推进PPP项目实施方面作出了具体规定

一是关口前移,严把关键节点。在项目识别阶段,项目主管部门应向同级财政部门提交可行性研究报告、初步设计及投资概算、项目产出说明和PPP初步实施方案,防止出现重大漏项或高估冒算。在项目准备阶段重点做好模拟审批工作,防止出现因某一环节误判而导致项目无法实施等情况。

二是从严管理,规范运作。明确“界线”,防止PPP使用范围“泛化”。对不属于公共服务的纯商业化项目,以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目,要准确界定,从识别、论证、入库等环节严格把关,不能继续任由其打着PPP的旗号“混淆视听”;守住“底线”,防止PPP运营内容“淡化”。严禁各类借PPP变相举债的行为,对于无现金流、完全政府付费项目要从严从紧控制,对无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不承担项目建设运营风险的项目不得纳入省PPP项目库;严控“红线”,防止PPP支出上限“虚化”。建立支出责任台账,切实做到全口径统计项目总量、财政支出责任总额及占比,强化财政承受能力10%红线硬性约束;筑好“防线”,防止PPP支出责任“固化”。严禁通过BT、政府回购、承诺固定投资汇报等明股实债方式,实施PPP项目。不得对政府付费类项目,通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式,由政府兜底项目风险。

四、《意见》在加强PPP项目绩效管理方面提出新的要求

为贯彻PPP以运营为核心、以绩效为导向的理念,推动PPP项目由重建设向重运营转变,确保项目长期稳定运行,《意见》在推动项目建立按效付费机制方面采取了以下举措: 

一是要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩,强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果,防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务,使PPP异化为拉长版BT 

二是要求政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付,且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%,防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式,以“项目竣工即应支付”的名义,提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务,弱化项目运营绩效考核的约束力。 

三是要求政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排,防止为多上项目将财政支出责任过度后移,加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡,同时也防止将财政支出责任集中前移,使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。 

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