淮政发〔2016〕80号

各县区人民政府，市各委办局，市各直属单位：

为深化新型城镇化土地使用制度改革，全面推进节约集约用地“双提升”行动落地见效，探索建立具有淮安特色的节约集约用地模式，根据《中共江苏省委江苏省人民政府关于全面推进节约集约用地的意见》（苏发〔2014〕6号）、《江苏省国土资源厅关于印发节约集约用地“双提升”行动计划淮安市新型城镇化土地使用制度改革工作实施方案的通知》（苏国土资发〔2014〕448号）、《江苏省国土资源厅关于淮安市功能片区土地利用规划试点工作方案的批复》（苏国土资函〔2015〕693号）等要求，现就推进“三统筹三促进”深化新型城镇化土地使用制度改革提出如下指导意见：

一、总体要求

（一）指导思想

以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为统领，围绕节约集约用地“空间优化、五量调节、综合整治”三大战略，全面推进“三统筹三促进”，即统筹耕地保护和发展用地，促进资源保护和经济发展“双保障”；统筹城镇发展布局和美丽乡村建设，促进城镇结构和空间布局“双优化”；统筹经济发展方式和土地利用方式转变，促进节地水平和产出效益“双提升”，探索“保障发展更加有力、保护资源更加严格、利用资源更加集约、配置资源更加优化、开发保护更加惠民、人与土地更加和谐”的土地管理新机制，努力走出一条耕地保护严、建设占地少、用地效率高的科学发展道路。

（二）基本原则

1．坚持统筹兼顾。推行“片区规划、多规合一”，强化土地利用规划整体管控作用，在淮安市土地利用总体规划控制指标范围内，加强国民经济和社会发展规划、城乡规划、生态规划等与土地利用规划的衔接融合，优化城乡建设用地结构布局，强化对片区发展空间格局的统筹与引导。

2．坚持基本底线。坚持“公有制性质不变、耕地红线不动、农民利益不损”基本底线，落实最严格的耕地保护制度，严控开发强度，设定土地资源消耗上限，划定耕地保护红线、生态保护红线和城市开发边界。坚持用途管制，按照规划确定的土地用途和条件使用土地，加强农用地转用管理。

3．坚持节约集约。遵循“控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提升质量”的总要求，落实最严格的节约用地制度，大力推进节约集约用地，促进土地利用方式和经济发展方式转变，推动经济社会可持续发展。

4．坚持协调发展。始终坚持把维护群众合法权益作为土地使用制度改革的出发点和落脚点，将推进新型城镇化与尊重群众意愿、提高生活水平、改善生产生活条件相结合，让广大群众在新型城镇化土地使用制度改革中得到更多实惠，促进社会和谐稳定。

（三）主要目标

1．坚守耕地和基本农田保护红线。完善耕地和基本农田保护责任制度，严格划定永久基本农田，落实高标准基本农田建设任务，确保土地利用总体规划确定的734.9万亩耕地和631.8万亩基本农田数量不减少、质量有提高，提升粮食生产能力，为全省粮食安全作贡献。

2．严守生态保护红线和城市开发边界线。合理布局国土生态屏障用地，确保重要生态功能保护区的安全稳定。划定城市开发边界，严格控制土地开发强度，到2020年，全市开发强度不高于18%，生态保护红线区域占国土面积比例不低于21.14%。

3．优化城乡用地空间形态。强化土地利用总体规划整体管控，优化空间结构，促进人口有序集疏、产业合理集聚、空间高效集约。依据土地利用总体规划，探索功能片区“多规合一”，编制功能互补、结构优化的功能片区土地利用规划。探索编制实施村级土地利用规划。重点围绕“一主四副多点网络化”城镇体系，优化城乡用地空间形态。2020年农村建设用地整理规模达到15万亩。

4．节地水平和产出效益显著提升。通过实施“空间优化、五量调节、综合整治”三大战略，节地水平和产出效益达到全省平均水平。到2020年，全市盘活城镇建设用地不少于15万亩，存量用地供应占比达到70%。国家级、省级开发区工业用地单位面积投入不低于280万元/亩。到2020年，全市单位GDP占用建设用地下降率达到38%，建设用地地均GDP达到14.5万元/亩。

二、主要任务

（一）统筹耕地保护和发展用地，促进资源保护和经济发展“双保障”

1．科学划定永久基本农田

开展城市周边永久基本农田划定工作，将城镇周边、交通沿线尚未划为基本农田，但质量等别和地力等级达到基本农田标准的现有连片耕地，以及尚未划为基本农田的新建成连片高标准农田等优先划入永久基本农田。经农村土地综合整治形成的优质耕地，及时划入基本农田管理。开展零散基本农田归并整合试点，优化基本农田布局，提高基本农田的集中连片程度。基本农田一经划定，实行严格管理、永久保护，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。

2．健全耕地提质保量机制

落实法人占补平衡责任制，鼓励有条件的用地单位利用自筹资金或结合生产建设活动，组织实施土地整治项目补充耕地。加大土地开发复垦整理补充耕地力度，重点实施黄河故道流域土地综合整治等工程。实施秸秆还田、补钾等工程，引导农民加大有机肥在粮食作物上的应用，鼓励开展耕地耕作层剥离再利用，提高耕地质量。加强耕地质量监测点建设，健全耕地质量等级评价制度。

探索耕地保护激励机制。按照“谁保护、谁受益”的原则，鼓励有条件的地区，对承担耕地或基本农田保护任务的集体经济组织予以耕地管护方面的经济补贴。探索耕地和基本农田“易地代保”、“以建促保”机制。

3．优化土地供给机制

根据城市乡镇和农村、重点和非重点等方面情况，实施差别化供给安排。完善土地利用计划分配和管理，提升计划指标配置和使用效益。统筹安排建设用地增量、存量计划指标，深入落实“重保优供、分级保障”，积极服务“4+1”现代农业产业转型升级，支持设施农业和现代高效农业规模发展；全力保障“4+2”优势特色产业做大做强，鼓励建设高标准厂房，重点扶持四大主导产业和两大优势特色产业；大力支持“4+3”现代服务业跨越发展。突出做好重大项目用地保障，重点保障省、市年度重大项目，优先保障战略性新兴产业。对符合产业结构调整、促进转型升级的生产性服务业项目加大支持力度，加快重点项目审批进度，保障项目及时落地。稳妥开展土地利用规划调整完善工作，探索三年滚动土地利用规划编制，按年考核调整工作，保障全市“十三五”规划顺利实施。

（二）统筹城镇发展布局和美丽乡村建设，促进城镇结构和空间布局“双优化”

1．推进功能片区“多规合一”工程

（1）开展功能片区“多规合一”试点。按照“一区两片四轴”的主体功能区发展格局，重点建设“一主四副多点网络化”城镇体系，形成以“淮安中心城区为主，涟水、洪泽、金湖、盱眙四个具有特定功能市域次中心城市为副，‘1047’小城镇体系为点，重大交通设施廊道为网”的新型城镇化和新型工业化的多层次空间载体。

根据地理区位条件、资源环境承载能力、经济结构特征、主导产业类型、规划发展定位等因素统筹划定功能片区，按照国家部署开展“多规合一”试点工作。探索通过协调国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、生态环境保护规划等多项规划，统筹安排相关要素空间布局，明确市、县域以及功能片区的城乡用地布局以及生产、生活、生态空间，确定城乡规划和土地利用总体规划适应的空间用途管控区域，构建“一市、县一本蓝图”的规划体系。

（2）统筹编制实施功能片区土地利用规划。先行启动编制“多规合一”的白马湖生态保护、涟水县高沟小城市、淮阴国家农业科技园、宁淮新兴产业科技园、淮安经济技术开发区五大功能片区土地利用规划。不跨县级行政区域的功能片区土地利用规划由所在县（区）人民政府组织编制；跨县级行政区域的功能片区土地利用规划由市人民政府组织编制，发改、规划、国土、环保、经信、农委、商务、交通、水利等部门共同参与。

各试点功能片区所在县（区）政府或管委会、管理办公室负责功能片区规划实施，制定落实长远规划和分年度实施计划，明确组织、资金等保障措施，稳步推进规划实施。县（区）通过规划实施评估争取到的规划流量指标要重点布局到功能片区，增减挂钩指标要优先安排到功能片区，支持功能片区开展土地综合整治。县（区）在完成下达的流量指标归还任务后，农村建设用地整理新增耕地仍有结余的，可按新增耕地的80%进一步形成土地规划空间指标。

2017年底，开展试点功能片区土地利用规划中期评估，总结试点经验做法，完善相关政策文件，根据试点情况，经批准有步骤、有计划、有重点地逐步推进以市中心城区、县城区以及国家重点中心镇为核心的其他功能片区土地利用规划编制和实施工作。

（3）优先实施相关配套改革政策。根据功能片区的功能定位、资源禀赋以及试点工作推进情况，在符合国家有关政策和试点条件前提下，鼓励功能片区申报、开展江苏省节约集约用地“双提升”行动计划相关的改革试点工作，探索建立城镇建设用地增加同吸纳农业转移人口挂钩机制，促进土地城镇化与人口城镇化相协调，同步推进被征地农民养老保障制度、城乡户籍制度以及区划调整等改革试点工作。

（4）探索编制实施村级土地利用规划。在落实乡（镇）级土地利用总体规划控制性指标基础上，根据功能片区土地利用规划，探索编制村级土地利用规划，融入产业发展、土地开发整理、基本农田保护、农村居民点、道路建设、生态建设等规划，推动实施田、水、路、林和农村居民点的综合整理，优化农村空间布局，促进美丽乡村建设。

2．推进适度规模农村土地综合整治

（1）健全土地整治模式。按照城乡一体化和现代农业发展要求，围绕新农村建设和农业现代化发展，综合运用土地整治、集体土地股份合作制改革等政策手段，提升农村土地综合整治水平，落实土地整治规划，试点开展适度规模农村土地综合整治。因地制宜整村整乡（镇）实施田、水、路、林、村综合整治，切实提高粮食综合生产能力和改善农业生产条件。鼓励有条件的功能片区，以整村推进为试点，以落实农民补偿安置为前提，分步骤实施全区域综合整治，稳妥推进区域内农村建设用地复垦，试点开展工矿废弃地复垦利用，试点开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整。

（2）推进新一轮农村环境整治。根据新型城镇化要求，推进镇村统筹规划，优化村庄布点，与土地综合整治工作相结合，因地制宜制定相应的整治路径。重点推动农村环境田园化，与高标准基本农田建设和管护相结合，提升农村环境生态水平；推动城乡设施一体化和农村居住社区化，积极打造农村环境整治升级版。

（3）试点建设用地减量化。鼓励有条件的地区，通过建设用地空间整合和布局调整，引导农村集体经济组织及农民结合实际情况，组织申报村庄整治，拆除低效利用的农村居民点。促进零散基本农田的归并整合，实现土地规模化、集约化经营。复垦新增的耕地按一定比例折算转化的规划流量指标和增减挂钩指标，优先用于保障本集体经济组织的城镇发展、基础设施和美丽乡村建设。

3．探索农村集体土地相关改革试点

在中央和省顶层设计的指导下，坚持“尊重农民意愿、保障农民和农村集体经济组织权益”的原则，鼓励在有条件的镇、村或村民小组，探索农村宅基地自愿有偿退出机制、农村集体经营性建设用地使用制度改革、农村土地承包经营权流转等农村土地相关改革。

（1）完善农村宅基地使用制度。尊重农民意愿，改善生产生活条件，提高生活水平，体现历史文化传统，促进社会和谐稳定。建立健全农村宅基地审批使用制度，规范宅基地审批，严格执行宅基地使用标准，引导新型农村社区建设。依法保障农户宅基地用益物权，探索宅基地担保抵押、换城镇社会保障等政策。按照有偿自愿原则，鼓励有条件的农民放弃农村宅基地到城镇居住，探索建立农村宅基地有偿退出机制。

（2）探索农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股机制。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、增加建设用地供应总量，探索“降成本”途径。探索建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。加快集体产权及农民住房等不动产登记进度，建立统一的农村产权交易市场，保障农民财产权利。

（3）引导规范土地承包经营权流转制度。坚持依法、自愿、有偿原则，尊重农民的土地承包经营权流转主体地位。鼓励农村集体经济组织成员“离土不离权”，采取转包、转让、出租、互换、入股等形式流转土地承包经营权。坚持符合规划、用途管制和最严格的耕地保护制度，严禁以农地流转之名违规搞非农业建设。积极支持设施农业发展，引导设施建设合理选址，鼓励集中兴建公用设施，合理控制附属设施和配套设施用地规模。

（4）完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。深化征地制度改革，缩小征地范围，规范征地程序，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，保障被征地农民长远发展生计。健全争议协调裁决制度。

4．实施生态红线的划定和保护工程

（1）生态红线划定。凡生态保护红线内的自然保护区、水源保护地、重要湿地滩涂等具有良好生态禀赋和重要生态保护价值的区域，一律纳入土地利用总体规划确定的禁止建设区或限制建设区，确保应保尽保。

（2）强化生态红线内的用地管控。严格保护生态红线区域，区内禁止一切与保护无关的活动。禁止向生态环境控制区排放污染物，禁止各类影响生态环境保护的开垦、采矿、筑坟、采石、挖砂、取土、烧荒、砍伐林木、网围渔业养殖、采集重点保护的野生植物和建设活动，保护野生动物的重要繁殖区及栖息地，积极实施封山育林、封山护林，促进植被恢复。

（3）加大地质灾害防治力度。落实地质灾害防治工作责任制，完善地质灾害监测预警和群测群防体系，健全地质灾害应急体系。丰富地质灾害预警信息发布手段，提高复杂气象条件下地质灾害预警预报的及时性和准确率。强化汛期地质灾害防治措施，开展地质灾害巡查和督查工作，落实地质灾害报告等制度，开展地质灾害隐患点和危险点治理工作，认真编制年度地质灾害防治方案，保障人民群众生命财产的安全。

 （三）统筹经济发展方式和土地利用方式转变，促进节地水平和产出效益“双提升”

1．探索调整土地供应结构

按照“严控增量、盘活存量、优化结构”的思路，逐步调整城市用地结构。根据房地产市场实际情况，控制住宅用地供应规模、布局和节奏，稳定、均衡住宅用地供应。探索通过调整未开发的房地产用地土地用途、规划设计条件等，加大“去库存”力度，消化库存房地产用地，引导未开发的房地产用地转型用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设，促进其他产业投资。

鼓励土地复合利用，按照“用途相近、功能兼容、互无干扰、基础设施共享”的原则，探索工业仓储与商业、办公等功能在同一地块内混合。探索在一定过渡期内继续按原用途和土地使用权类型利用低效用地发展新业态、创新商业模式、“互联网+”兴办创客空间、创业咖啡、创新工厂等众创空间的新模式。

2．提升节约集约用地水平

（1）鼓励城镇低效用地更新再开发。鼓励企业在符合规定条件的前提下，通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径，增资增产增容，提高土地利用率。提高土地利用率和增加容积率的，不再增缴土地价款。引导有条件县（区），通过实施收购储备再开发、原使用权人再开发、市场主体参与再开发等多种模式，稳妥有序推进 “城中村”、棚户区、旧城镇和旧工矿等城镇低效用地再开发，实现产业结构调整、城市功能提升、人居环境改善。

（2）促进存量用地盘活利用。进一步释放存量建设用地空间，提高存量建设用地在土地供应总量中的比重。全面开展存量建设用地调查摸底工作，掌握各类存量建设用地的具体类型、分布、面积和利用现状。制订促进征而未供、供而未用土地有效利用政策，加快推进土地供应，提高供地率，确保高效供应和充分利用土地。加快闲置土地的认定和处置，依法征收土地闲置费，严格收回闲置土地，促进闲置土地再利用。完善土地收购储备制度，加大收储力度，制订工业用地等各类存量用地回购和转让政策，建立存量建设用地盘活利用激励机制。

（3）提高土地综合利用效益。按照“产业集聚、布局集中、用地集约”要求，合理安排城镇产业布局。对盐化工新材料、特钢、电子信息、食品以及新兴服务业等项目，以“先存量、后增量”为原则，优先安排用地供应。对新产业发展快、用地集约且需求大的地区，适度增加年度新增建设用地指标。合理确定产业项目的建设强度、亩均固定资产投资强度、产出强度和税收标准，探索合理的节约集约用地考评机制，到2020年开发区新增工业项目用地亩均投资和亩均产出水平在现有基础上大幅提升。推进多层高标准厂房建设，引导、鼓励多主体投入，建立产权分割、转让和登记制度。探索“空间换地”新机制，研究建立地上、地表、地下空间有效衔接、综合开发机制，推进轨道交通场站、交通枢纽、公共停车场等大型基础设施、公共设施的综合开发利用，探索综合用地立体开发的土地政策，充分发挥土地空间的综合利用效能。

3．发挥市场配置土地资源基础性作用

（1）完善土地指标市场配置机制。完善年度用地计划的市级指标交易，范围逐步由市区扩大到全市域。从每年下达我市年度城镇村用地计划中单列部分指标，通过市级土地指标交易市场进行有偿交易和优化调剂，显化土地价值，倒逼土地利用方式向节约集约型转变。适时选取试点，探索开展规划流量指标、增减挂钩指标交易。

建立补充耕地指标交易制度，统筹解决耕地占补平衡需求，合理有效地满足全市发展所需。搭建市级补充耕地指标交易平台，建立市级补充耕地交易指标库，交易指标由市国土资源局根据需要从有关县区统筹。有条件的县区可主动申请将补充耕地指标纳入市统筹指标交易库，优先安排交易。

（2）试点工业用地弹性出让。探索实施“弹性出让”、“先租后让”方式供应土地，降低新兴产业企业土地取得成本。在公平、公正、公开的前提下，可以结合产业类型、生产技术、产业标准合理确定土地供应年限。“先租后让”供应土地的，以招拍挂方式取得租赁用地使用权，租赁期满，符合条件的可以协议出让方式供地。

（3）全面实行国有建设用地使用权出让网上交易。完善网上交易规则，确保“网上交易系统”安全稳定高效运行，规范土地出让行为，实现土地公开、公正、公平交易。

4．强化建设用地全程监管

健全建设用地全程监管方式，全面实施“慧眼守土”工程，建立“高科技支撑、全区域覆盖、网格化管理、全过程监管、上下级联动”的国土资源综合监测体系，实时反映耕地保护、规划利用、土地整理、建设用地、执法监察、用途变更、竣工验收等动态信息。建立发改、财政、规划、住建、国土、经信、环保、工商、税务等共同参与的建设用地全程监管责任机制，适时监管项目投资强度、规划执行、土地出让金缴纳、开竣工等行为，探索建立企业节约集约用地评价机制。       

三、保障措施

（一）强化组织领导

以市新型城镇化土地使用制度改革工作领导小组和协调小组、白马湖生态保护等5个功能片区工作组为主导，组织、指导、协调、推动改革创新工作，统筹研究和制订相关政策，加强顶层设计和配套制度建设，协调解决各类关键性矛盾和重大问题。市发改、经信、农工部、农业、人社、公安、商务、财政、国税、地税、环保、国土、住建、规划、交通、水利等领导小组成员单位要按照规定的职责落实分工责任，建立工作共同推进机制和定期协商会办机制。各县（区）政府或管委会、管理办公室成立改革试点工作领导小组，明确机构和工作人员，确保各项改革工作任务落实到位，推动全市新型城镇化土地使用制度改革规范有序开展。

（二）落实资金筹措

县（区）政府或管委会、管理办公室负责统筹平衡当地或功能片区开展新型城镇化土地使用制度改革所需资金。建立指标在功能片区间市场配置机制，由指标使用片区提供资金支持；加强与政策性银行及其他金融机构合作，做好片区内土地综合整治和农村基础建设项目的政策性金融支持，鼓励引导金融机构对片区内建设项目提供金融服务，探索建立建设用地指标的融资机制；制订优惠政策、建立激励机制，引导个人、企业等参与项目投资。通过多渠道筹措资金，保障新型城镇化土地使用制度改革工作顺利实施。

（三）改善用地环境

树立依法用地、管地意识，加快构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的土地执法监管体系，严格控制改革试点用地范围，强化用地监管。建立健全土地执法监管联席会议制度，逐步实行联合执法、联动办案，形成合力。探索建立土地综合执法新模式，研究细化共同监管办法，国土、规划、城管、住建、供水、供电等部门要按照监管职能，在违法违规行为发现、报告、制止、查处、整改等环节实行全程综合执法。充分运用科技执法手段，提高执法监管效能。健全行政执法与刑事司法衔接制度，规范案件移送工作。

（四）严格考核督查

1．健全考核机制。新型城镇化土地使用制度改革工作纳入市政府目标管理考核。考核指标由单位GDP建设用地下降目标、盘活存量建设用地任务进度目标、建设用地地均GDP增长目标等指标组成，详见《淮安市新型城镇化土地使用制度改革指标分解表》（附件1）、《淮安市新型城镇化土地使用制度改革目标任务分解表》（附件2）。试点功能片区规划实施情况考核指标详见《试点功能片区建设任务指标分解表》（附件3）。加强国土资源节约集约利用综合评价考核，全面开展城市、开发区节约集约用地评价考核，持续开展土地节约集约模范县（区）创建活动。

2．明确责任主体。各县（区）政府或管委会、管理办公室、相关部门主要负责人是新型城镇化土地使用制度改革工作第一责任人，分管负责人是直接责任人。要根据本指导意见，进一步细化任务，完善措施，确保改革工作深入推进。新型城镇化土地使用制度改革和国土资源节约集约利用综合评价考核结果，作为对县（区）政府或管委会、管理办公室领导班子、领导干部年度综合考核评价的重要依据和任期经济责任审计的重要内容。

3．严格督查问责。市政府督查室定期组织对新型城镇化土地使用制度改革任务落实情况督促检查，对重要改革事项进行提醒、催办，及时发现、解决存在的问题。对措施不力、工作较慢、落实较差的单位和责任人由市监察局启动问责程序。

附件：1．淮安市新型城镇化土地使用制度改革指标分解表

2．淮安市新型城镇化土地使用制度改革目标任务分解表

3．试点功能片区建设任务指标分解表

淮安市人民政府

2016年5月26日

    （此件公开发布）

附件1

淮安市新型城镇化土地使用制度改革指标分解表

附件2

淮安市新型城镇化土地使用制度改革目标任务分解表

附件3

五大功能片区建设任务指标分解表

单位：亩、万元

淮政发（2016）80号.doc